Beleidsdoorlichting Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL)

Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) heeft bijgedragen aan het in korte tijd verminderen van overschrijdingen van de EU-luchtkwaliteitsnormen voor concentraties in de buitenlucht van fijnstof en stikstofdioxide in Nederland. Dankzij het NSL konden ruimtelijke en infrastructurele projecten doorgang vinden. Desondanks is het NSL wat betreft het halen van de EU-luchtkwaliteitsnormen niet volledig doeltreffend geweest. In 2011 was namelijk nog niet overal voldaan aan de EU-norm voor concentraties in de buitenlucht van fijnstof langs wegen en bij veehouderijen. In 2015 was ook nog niet overal voldaan aan de EU-norm voor concentraties in de buitenlucht van stikstofdioxide. Uit de uitgevoerde evaluaties van maatregelen en maatregelpakketten blijkt bovendien dat vooraf gestelde doelen of verwachtingen niet altijd volledig zijn gerealiseerd. De conclusie uit deze beleidsdoorlichting is dan ook dat het NSL ten dele doeltreffend is geweest.

De in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat uitgevoerde beleidsdoorlichting heeft als doel om ex post verantwoording af te leggen over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het NSL in de periode 2006-2018. De beleidsdoorlichting neemt de twee hoofddoelen van het NSL als uitgangspunt: het verbeteren van de luchtkwaliteit en het laten doorgaan van ruimtelijke en infrastructurele projecten.

Aanleiding voor het NSL was dat Nederland naar verwachting niet overal zou voldoen aan de Europese norm voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide (NO₂) die in 2010 zou gaan gelden en aan de Europese daggemiddelde norm voor fijnstof (PM₁₀) die per 2005 gold. Om voor uitstel/vrijstelling (‘derogatie’) in aanmerking te komen diende Nederland een luchtkwaliteitsplan op te stellen, dat liet zien op welke manier binnen de derogatietermijnen aan de normen wordt voldaan. Als plan heeft Nederland het NSL opgesteld. Hiermee is op 7 april 2009 derogatie verkregen van de Europese Commissie voor het voldoen aan de EU-normen voor fijnstof (tot juni 2011) en stikstofdioxide (tot 2015). Het NSL is op 1 augustus 2009 in werking getreden.

Dit was evenwel niet de enige aanleiding voor het NSL. Tot eind 2007 werden in Nederland individuele besluiten over ruimtelijke projecten direct aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit getoetst, waardoor sommige ruimtelijke projecten die zouden leiden tot (verdere) overschrijding van de normen, niet konden doorgaan. De wens van het Kabinet was om te voldoen aan de luchtkwaliteitsnormen én tegelijkertijd ruimte te houden voor maatschappelijk gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Vandaar de ‘dubbele doelstelling’ van het NSL: verbeteren van de luchtkwaliteit én mogelijk maken van ruimtelijke projecten.

De combinatie van verminderingen van overschrijdingen enerzijds en concrete resultaten van NSL-maatregelen zoals blijkt uit de uitgevoerde evaluaties anderzijds maakt het waarschijnlijk dat het NSL heeft bijgedragen aan het beperken van de normoverschrijdingen. De systematiek van het NSL, jurisprudentie en de ervaringen met het NSL wijzen erop dat dankzij het NSL ruimtelijke en infrastructurele projecten konden doorgaan. Over de doelmatigheid van het NSL kon op basis van de onderzoeksresultaten geen harde uitspraak worden gedaan. Wel kan worden gesteld dat met het systematischer bijhouden van uitgevoerde NSL-maatregelen en bijbehorende uitgaven in samenhang met het uitvoeren van meer evaluaties waarschijnlijk een doelmatiger en/of doeltreffender beleid had kunnen worden gevoerd.

Deze beleidsdoorlichting heeft grotendeels het karakter van een syntheseonderzoek, dat wil zeggen dat de beleidsdoorlichting samenvoegt wat bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Op basis van documentatie is een beleidsreconstructie ondernomen en zijn maatregelen en uitgaven in kaart gebracht. De mate van doelrealisatie is geanalyseerd op basis van monitoringsrapportages over het NSL en andere publicaties. Deze doelrealisatie zegt op zichzelf nog niets over de mate waarin de activiteiten van het NSL hebben gezorgd voor het behalen van de doelen van het NSL. Evaluaties van NSL-maatregelen zijn verzameld en doorgenomen om conclusies te trekken over de mate waarin beschikbaar onderzoeksmateriaal uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid mogelijk maakt. Hieraan toegevoegd zijn twee gebiedsstudies om in beeld te brengen hoe in de praktijk op lokaal niveau maatregelenpakketten zijn samengesteld en wat de samenhang tussen maatregelen is geweest. Op basis van deze analyses zijn conclusies getrokken over doeltreffendheid en doelmatigheid en zijn beleidsaanbevelingen geformuleerd.

De beleidsdoorlichting is op 2 juli 2019 door de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aangeboden aan de Tweede Kamer