Regulering van de Nederlandse warmtevoorziening

Conclusie
Warmtenetten kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de verduurzaming van de warmtevoorziening in de gebouwde omgeving. Dit rapport concludeert dat de overheid een sturende rol moet vervullen als het gaat om de realisatie van deze ambities. Zonder aanvullend beleid komt de gewenste groei van het  aantal aansluitingen op een warmtenet niet tot stand of resulteert deze in een te hoge stijging van de energierekening voor betrokken huishoudens en bedrijven. Centraal in de opgave voor de ontwikkeling van warmtenetten staat de marktordening.

SEO Economisch Onderzoek en Ecorys hebben in een gezamenlijk rapport in opdracht van Netbeheer Nederland een analysekader voor het warmtebeleid ontwikkeld. Tevens onderzoekt het rapport welke beleidsmaatregelen nodig zijn om de transitie naar een duurzame warmtevoorziening in de gebouwde omgeving via warmtenetten vorm te geven.

Resultaten
De warmtevoorziening wordt gekenmerkt door vele soorten marktfalen. De ‘vrije markt’ is dan ook geen maatschappelijk wenselijke marktordening. Overheidsingrijpen is noodzakelijk om de publieke belangen betaalbaarheid, duurzaamheid en betrouwbaarheid te realiseren.

Op dit moment staat de warmtemarkt aan het begin van de expansiefase en verdient duurzaamheid prioriteit in het warmtemarktbeleid. Om dit doel te realiseren zijn subsidies, financiële prikkels en belastingen noodzakelijk. Om de betaalbaarheid in stand te houden, zal herverdeling van kosten en baten tussen partijen nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld via socialisering van de netwerkkosten zoals plaatsvindt in de elektriciteit- en gassectoren. Een andere optie is om deze kosten via de rijksbegroting te verdelen over alle burgers.

Bij de overgang naar de stabilisatiefase van de warmtemarkt zal de nadruk in het beleid gaan verschuiven van capaciteitsinvesteringen naar kostenbeheersing en betaalbaarheid. Ook het stimuleren van vijfdegeneratiewarmtenetten en andere innovaties zal meer op de voorgrond treden.

Daarbij is toegang tot de warmtenetten voor warmteproducenten en leveranciers van groot belang. Dit vraagt om een positie in de marktordening voor een onafhankelijke systeembeheerder. Daarbij past ook ruimte voor initiatieven van ‘onderop’ door burgers en bedrijven. Ruimte voor decentrale, collectieve keuzes kan ook bijdragen aan het draagvlak voor de verduurzaming van de gebouwde omgeving.

Bij de keuzes die nu gemaakt worden in het warmtemarktbeleid moet rekening gehouden worden met de toekomst. Er is dan ook flexibiliteit nodig in de marktordening om toekomstige ontwikkelingen te kunnen accommoderen. Warmtemarktbeleid mag daarom geen starre mal vormen voor de marktordening: een onomkeerbare ‘one size fits all’-approach. Warmtemarktbeleid moet juist ruimte laten voor verschillende marktmodellen, nu en in de toekomst, om innovatie mogelijk te maken en lock-ins te voorkomen. Het zou onverstandig zijn om nu keuzes in de marktordening te maken die ontwikkelpaden afsluiten en gewenste toekomstbeelden onbereikbaar maken.

Gebruikte methode
Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag gebruikt dit rapport drie verschillende methoden: publiekebelangenanalyse, marktstructuuranalyse en dynamische markttheorie. Op basis van de publiekebelangenanalyse onderzoekt dit rapport welke rol de overheid een rol moet hebben bij de verduurzaming van de gebouwde omgeving. De tweede methode analyseert de marktstructuur van de warmtemarkt aan de hand van drie componenten: structuur, gedrag en prestatie. Tezamen bepalen deze elementen of de marktordening van de warmtemarkt goed functioneert. De derde component van de analyse is de dynamische markttheorie. Deze theorie beschouwt de levensfases van de warmtemarkt. Elke markt ontwikkelt zich in stadia die bestaan uit een initiële fase, expansie, stabilisatie en verval. De marktstructuur zal in elke fase verschillend zijn. Het warmtebeleid zal tijdig op deze veranderingen moeten inspelen.

Netbeheer Nederland heeft naar aanleiding van het onderzoek een persbericht gepubliceerd.