Evaluatie coronasteun cultuursector

In opdracht van ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) heeft SEO economisch onderzoek samen met Andersson Elffers Felix (AEF) en het Kohnstamm Instituut de coronasteun voor de cultuursector geëvalueerd. Door lessen te trekken uit deze uitzonderlijke periode, kan Nederland beter voorbereid de toekomst in. Daarnaast vraagt het uitgeven van een grote hoeveelheid publiek geld om verantwoording. Er is in totaal een bedrag van bijna € 2 miljard beschikbaar gesteld, waarvan een deel binnen de evaluatie valt.

Doel van de evaluatie is om zicht te geven op:

• de doeltreffendheid en doelmatigheid van de getroffen specifieke maatregelen voor de culturele sector in het licht van de gestelde doelstellingen;
• bedoelde en onbedoelde neveneffecten (positief en negatief) van de getroffen maatregelen;
• totstandkoming van de maatregelen, de inhoudelijke overwegingen daarbij en de samenwerking van OCW met de culturele sector en andere betrokkenen;
• lessen die getrokken kunnen worden over het bovenstaande.

Onderstaande figuur geeft een overzicht van de tijdslijn van de maatregelen die zijn meegenomen.

In deze evaluatie hebben we gebruik gemaakt van een bureaustudie, verkennende gesprekken, verdiepende (groeps-)interviews en een data-analyse. Daarbij is het uitgangspunt om zoveel mogelijk te werken met bestaand statistisch materiaal en beschikbare onderzoeken om onnodige administratieve lasten voor de sector te voorkomen. Deze evaluatie vormt dus voornamelijk een synthese van reeds bestaande onderzoeken en openbare databronnen en vult deze aan met niet-openbare gegevens vanuit OCW, uitvoeringsorganisaties en het CBS.

De Rijkscultuurfondsen voeren ook hun eigen evaluaties uit van de steunmaatregelen die zij met middelen vanuit OCW hebben gefinancierd. Deze evaluatie heeft daarom een focus op de effecten en vormgeving van de specifieke steunpakketten in hun geheel en legt minder detail op de vormgeving van regelingen bij de Rijkscultuurfondsen. Uiteraard zijn de resultaten van evaluaties door de Rijkscultuurfondsen zelf meegenomen, voor zover deze tijdig beschikbaar waren.

De evaluatie heeft primair betrekking op de specifieke steunmaatregelen die bekostigd zijn vanuit de OCW-begroting en op specifieke steunmaatregelen uitgevoerd voor de cultuursector (of mede voor de cultuursector) via (de begroting van) andere departementen. De Rijkscultuurfondsen hebben ook extra geld ingezet uit reserves, deze vorm van steun valt ook onder de scope van de evaluatie. Verder bestonden de steunmaatregelen niet alleen maar uit nieuwe regelingen, maar ook al uit bestaande regelingen, of regelingen die voortgezet zouden worden. Ook deze steunmaatregelen zullen in de evaluatie meegenomen worden. De effecten van de steun door het ministerie van BZK worden ook in deze evaluatie meegenomen. Een formele evaluatie van de besteding van de gelden die via het gemeentefonds en Specifieke uitkeringen (spuk’s) aan provincies lopen valt echter buiten de scope van de evaluatie, aangezien dit de verantwoordelijkheid van BZK betreft en niet die van OCW.

De evaluatie identificeert een aantal neveneffecten en trekt een aantal lessen.

Neveneffecten

Niet iedereen heeft in gelijke mate coronasteun ontvangen
Voor enkele instellingen in de cultuursector namen de netto-inkomsten gedurende de pandemie toe. Tegelijkertijd zijn er ook instellingen waar dat niet voor gold en die te maken hadden met een negatief resultaat. Instellingen hebben overschotten dikwijls doorgezet naar bestemmingsreserves voor projecten die niet hebben plaatsgevonden. Dit is een onbedoeld gevolg van de versnipperde steunregelingen en de samenloop en interactie met verschillende steunregelingen die allemaal op eigen wijze instellingen en makers in een zeer heterogene sector proberen te helpen.

Afname cultuurparticipatie
Bij de steunmaatregelen is niet of weinig ingezet op cultuurparticipatie door het publiek. De afname van cultuurparticipatie wordt ook lang na de crisis nog ervaren. De Cultuurmonitor laat bijvoorbeeld zien dat er over de gehele linie sprake is van een daling in cultuurbezoek tussen 2019 en 2021 en dat het cultuurbezoek nergens terug is op het niveau van voor de crisis.  Respondenten geven aan dat voor ouderen gezondheidsrisico’s een rol spelen terwijl jongeren meer op de kosten zijn gaan letten.

De naweeën van de coronacrisis duren langer dan voorzien
Naast lagere bezoekersaantallen is er sprake van een personeelstekort doordat een deel van het ondersteunend personeel tijdens de coronacrisis in andere sectoren dan de culturele sector is gaan werken en niet altijd terugkeert naar de culturele sector. Ook zijn instellingen terughoudend met het opschalen van het culturele aanbod. Het toekomstperspectief van de culturele sector is nog steeds onzeker. De effecten van de coronacrisis zijn nog voelbaar, en nieuwe crises dienen zich alweer aan. Uit gesprekken die wij hebben gevoerd blijkt dat er (nog meer dan daarvoor) een grote behoefte is aan een langetermijnperspectief.

Meer culturele instellingen en makers in beeld bij de sector
Waar voorheen alleen met name gesubsidieerde instellingen bekend waren bij de overheid, zijn nu ook andere delen van de culturele sector beter in beeld bij het Rijk, de Rijkscultuurfondsen en de lokale overheden. Dit kan op lange termijn een positief effect hebben omdat de sector zich beter organiseert en de overheid instellingen in de toekomst beter kan bereiken mocht dat nodig zijn.

Blijvende capaciteit vanuit gemeenten voor de sector
Bij veel (grotere) gemeenten zijn er bij aanvang van de pandemie crisisteams ingericht met de taak de cultuursector te ondersteunen waar mogelijk. We hebben voorbeelden gehoord van gemeenten waar deze teams ook na de pandemie nog operationeel zijn, om de sector te kunnen helpen bij de problemen die na de coronacrisis opkwamen, zoals inflatie en de hoge energieprijzen.

Nieuwe crises en hogere verwachtingen vanuit de sector
Nu de coronacrisis voorbij is, zullen er in de toekomst instellingen en makers zijn die geen steun meer kunnen krijgen, terwijl er vanuit de culturele sector hogere verwachtingen zijn over wat OCW en de Rijkscultuurfondsen voor ze kunnen betekenen. Ondanks dat er nieuwe tegenslagen voor de culturele sector zijn – zoals de na-effecten van de coronacrisis, inflatie en de energiecrisis – kunnen de Rijkscultuurfondsen nu in financiële zin minder betekenen voor de culturele sector dan tijdens de coronacrisis. Dit kan mogelijk alsnog leiden tot faillissementen.

Lessen

Maak helder tot waar de verantwoordelijkheid van OCW met betrekking tot de culturele sector reikt
Binnen OCW en binnen de rijksoverheid was er tijdens de coronacrisis discussie over hoe ver de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid reikt. Reikt de verantwoordelijkheid tot de eigen wettelijke taken, afspraken en subsidierelaties of gaat deze verder. En waar houdt de verantwoordelijkheid op? Is het inkomen van makers een verantwoordelijkheid van OCW? Hoe ziet de rol van de overheid eruit met betrekking tot zzp’ers in de culturele sector er uit? Hoe verhoudt de rol van de rijksoverheid zich tot de decentrale overheden? In de crisis hebben verschillende overheden een rol op zich genomen die soms verder strekte dan de strikte eigen (wettelijke) taak. Er is tussen overheden intensief samengewerkt. De opbrengsten van deze samenwerking kunnen als basis dienen voor een herijking van de onderlinge taakverdeling. Dit geldt niet alleen tussen de verschillende overheidslagen, maar ook tussen de verschillende departementen. De cultuursector is gebaat bij een goede afstemming en samenspel van verschillende overheden.

Ga ook bij nieuwe crises uit van vertrouwen in Rijkscultuurfondsen en decentrale overheden
Het geven van vertrouwen door de geldstromen te decentraliseren heeft goed uitgepakt. Decentrale overheden en Rijkscultuurfondsen zijn goed in staat gebleken om instellingen (buiten de eigen subsidierelaties) en makers te bereiken. Dit betekent wel dat je als rijksoverheid minder grip hebt op het proces van steunverlening en minder zicht op de daadwerkelijke steunverlening. Dit kan tot discussies leiden achteraf. Het is goed om daarvan bewust te zijn, maar tijdens crises maakt men nu eenmaal keuzes die achteraf tot vragen leiden. Daarin is het belangrijk om de juiste balans te vinden tussen snelheid en rechtmatigheid, maar dit mag niet tot angst leiden om snel te handelen.

Blijf ruimte houden voor kleinschalige regelingen die direct op makers gericht zijn
Kleinschalige regelingen die makers de mogelijkheid boden om hun kunst te blijven beoefenen waren heel waardevol doordat dit bijdroeg aan de culturele dynamiek en het gevoel van eigenwaarde van de makers. Deze regelingen, zoals de ‘balkonscèneregeling’ vanuit Fonds Podiumkunsten, kenmerken zich door niet alleen door het maken van kunst en cultuur te faciliteren, maar boden zo ook ondersteuning in het levensonderhoud. De evaluaties van die regelingen maken duidelijk hoezeer deze positief gewaardeerd worden. Deze regelingen zijn mogelijk ook nu de coronacrisis achter de rug is nog van waarde, bijvoorbeeld vanwege het directe contact met makers.

Zorg voor een helder verhaal waarom de culturele sector anders is  dan ander sectoren en wat dat betekent tijdens crises
De culturele sector is anders dan andere sectoren. Elementen hierin zijn het publieke karakter en grote heterogeniteit van het goed waarin de sector voorziet (cultuur), het hoge aantal zzp’ers, de diversiteit van bedrijfsmodellen van makers, de grote rol van subsidies en de diversiteit aan partijen die verantwoordelijk zijn voor het verdelen van die subsidies. Tijdens de coronacrisis is gebleken dat deze karakteristieken van invloed zijn op de hoeveelheid en type steun en de wijze waarop de steun het beste verspreid kan worden. De beleidstheorie van steunverlening aan de culturele sector zou beter uitgewerkt kunnen worden, met het oog op verschillende typen crises.

Houd rekening met een langere nasleep voor de sector
De effecten van corona duren langer dan gedacht. Dit horen we terug in de gesprekken die we binnen de sector hebben gevoerd. De culturele sector is een ecosysteem gebleken waarin de verschillende onderdelen nauw met elkaar samenhangen. Makers moeten podia hebben en podia publiek. De niet-gesubsidieerde instellingen zijn een voedingsbodem voor gesubsidieerde instellingen en andersom. Ondersteunend personeel kan relatief makkelijk buiten de culturele sector aan de slag, maar is onontbeerlijk om cultuur toegankelijk te houden voor publiek.

Onderzoek wat opties zijn om de financieel kwetsbare groep cultuurmakers weerbaarder te maken
Tijdens de coronacrisis is temeer duidelijk geworden dat de groep zzp’ers in de cultuursector financieel kwetsbaar is. Hoewel zzp’ers in andere sectoren als onderwijs of kinderopvang ook hard geraakt zijn, onderscheidt de cultuursector zich in het grote aantal zzp’ers, de sterke afhankelijkheid van overheidssubsidies en de minder goede arbeidsmarktperspectieven en arbeidsvoorwaarden voor sommige groepen zzp’ers in de cultuursector. Ook kenmerkt de sector zich door veel mensen die in hun beroep hun passie of roeping zien en daardoor altijd de grenzen zullen opzoeken om binnen de sector een bestaan op te bouwen. Er kunnen bijvoorbeeld programma’s worden ontwikkeld om financiering en ondernemerschap in de sector te bevorderen.

Nu beter nadenken over dataverzameling helpt om na een volgende crisis de besteding van gelden beter te kunnen verantwoorden en sneller zicht te krijgen op de effecten van steun
We hebben gemerkt dat in de heterogene cultuursector veel data wordt verzameld, maar dat deze is gefragmenteerd en dat een uniforme standaard ontbreekt. Dit heeft ook de dataverzameling in dit onderzoek bemoeilijkt. Tijdens de crisis was de datagedreven analyse van de Boekmanstichting bijzonder waardevol om een helder beeld te krijgen van feitelijke ontwikkelingen in de markt, los van casuïstiek en emoties. Gedetailleerde data over toekenningen van steun (denk aan bereikte makers of nieuwe instellingen) zijn niet altijd beschikbaar. Dit bemoeilijkt een goede effectmeting achteraf, maar ook om tijdens crisissituaties onderbouwd zicht te krijgen op wat nodig is. Een goede ordening van data kan ook ondersteunend zijn aan goed cultuurbeleid buiten crisistijd.