Beleidsevaluatie subsidieregeling compensatie indirecte emissiekosten

Onderzoek
Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat heeft de doeltreffendheid en doelmatigheid van de subsidieregeling “Indirecte kostencompensatie EU ETS” (hierna IKC) laten evalueren over de periode 2017-2021. Deze subsidieregeling compenseert bedrijven voor hogere elektriciteitskosten als gevolg van het Europese emissiehandelssysteem EU ETS. Deze kosten kunnen ervoor zorgen dat grootverbruikers uit de markt worden geprijsd door concurrenten in landen die niet onder het ETS vallen. Dit zou kunnen leiden tot een weglekeffect: bedrijven verliezen marktaandeel aan concurrenten in landen waar het ETS niet geldt. Als deze concurrenten relatief meer broeikasgassen uitstoten dan kan er in theorie carbon leakage ontstaan: in Nederland neemt de uitstoot van CO2 af, terwijl de uitstoot van broeikasgassen elders in de wereld toeneemt. Dit weglekeffect vermindert de effectiviteit van het ETS als instrument van het klimaatbeleid en heeft negatieve gevolgen voor de Nederlandse economie. In een econometrische analyse heeft SEO Economisch Onderzoek de causale impact van de IKC op carbon leakage onderzocht en de effecten van de IKC daarnaast ook kwalitatief geduid.

Voorzichtige bevindingen omdat indicatoren voor een harde effectmeting niet voorhanden zijn
De voorzichtige hoofdconclusie van deze evaluatie op het onderdeel doeltreffendheid is dat IKC waarschijnlijk effectief is als het gaat om het voorkomen van carbon leakage. De beleidstheorie maakt duidelijk dat de subsidie ter compensatie van indirecte ETS kosten in theorie kan bijdragen aan een betere internationale concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven en daarmee aan het voorkomen van carbon leakage. Er zijn echter geen indicatoren die dit weglekrisico beschrijven. Ook gegevens over eventueel marktaandeelverlies van grootverbruikers is niet voorhanden. Daarmee blijft het mechanisme tussen de indirecte kosten en het optreden van carbon leakage voor een deel buiten beeld. Voor de effectmeting kan alleen gebruik worden gemaakt van indicatoren die indirect samenhangen met marktaandeel en daarmee dus ook indirect iets zeggen over carbon leakage als uiteindelijk doel van de IKC-regeling. Dit is een beperking van de effectmeting die voor deze evaluatie is uitgevoerd. Dit is de reden voor de voorzichtige conclusie dat de regeling waarschijnlijk effectief is.

Resultaat doeltreffendheid

• De benchmarkanalyse laat zien dat de IKC-regeling in de periode 2017-2021 de indirecte kosten voor Nederlandse bedrijven redelijk heeft gecompenseerd. Er is eerder sprake van ondercompensatie dan van overcompensatie. De mate van compensatie is bovendien goed vergelijkbaar met de benchmarklanden België, Frankrijk en Duitsland. In Finland is de compensatie van de indirecte ETS kosten duidelijk minder groot.
• De resultaten van de enquête en de econometrische analyse wijzen tevens op een regeling die waarschijnlijk doeltreffend is. De enquête en de interviews maken duidelijk dat IKC beperkt doeltreffend is als het gaat om het voorkomen van het weglekeffect. IKC-bedrijven opereren in internationale markten waarin sterk op prijs geconcurreerd wordt. Extra kosten leiden snel tot verlies van marktaandeel en dus tot carbon leakage. Bedrijven zijn gemiddeld tevreden over de mate van compensatie die IKC voor de indirecte ETS-kosten biedt. Een deel vindt de compensatie te laag, een ander deel juist te hoog. Deze twee groepen zijn qua omvang vergelijkbaar.
• De econometrische analyse ondersteunt de voorzichtige conclusie over de doeltreffendheid van IKC, maar kent beperkingen bij de interpretatie van de resultaten. Zo zijn sommige resultaten onzeker vanwege het beperkte aantal IKC-bedrijven in de dataset. Bovendien zijn de data voor enkele relevante variabelen alleen beschikbaar voor de periode 2017-2021. Hierdoor is geen meting mogelijk van de periode voordat de meeste bedrijven gebruik gingen maken van de compensatie. Dit beperkt de effectmeting.

Resultaat doelmatigheid
De tweede hoofdconclusie is dat de IKC-regeling in de periode 2017-2021 doelmatig is uitgevoerd. Uit de evaluatie komt naar voren dat de administratieve lasten door de betrokken bedrijven niet als erg hoog worden ervaren. De aanvraag van de compensatie vraagt relatief weinig tijd en de regeling zelf wordt als begrijpelijk beschouwd. Langs deze meetlat is de IKC doelmatig. Wel stijgt het budget van de regeling snel en is ook de gemiddelde compensatie per bedrijf in 2021 sterk gestegen. Deze stijging is echter verklaarbaar door de veranderingen in de parameters die de compensatie bepalen: de CO2-intensiteit en CO2-prijs. Bij de andere lidstaten die een IKC-regeling hanteren stijgen de budgetten navenant.

Gebruikte methode
Deze vragen zijn onderzocht via diverse onderzoeksporen waarin is gekeken naar de theoretische werking van het instrument (beleidstheorie), de impact van IKC op de concurrentieverhouding met andere landen (benchmarkanalyse), de causale impact van IKC op carbon leakage (econometrische analyse) en de kwalitatieve duiding van de effecten via een enquête en interviews.

Kamerbrief
De SEO-rapportage is op 14 juli 2023 met de Tweede Kamer gedeeld en ook hier te vinden.