Alternatief voor toeslagen: een hoge heffingskorting

Onderzoek
Wij verkennen een eenvoudiger, transparanter en voorspelbaarder alternatief voor toeslagen. Het huidige toeslagenstelsel is complex, wat leidt tot hoge uitvoeringskosten, onoverzichtelijkheid, niet-gebruik, onzekerheid, terugvorderingen en nabetalingen. Dit rapport voegt een nieuwe denkrichting toe aan de opties die in de afgelopen jaren zijn ontwikkeld. We verkennen een vereenvoudiging, waarin toeslagen en heffingskortingen worden geïntegreerd in een nieuwe (niet-verzilverbare) ‘hoge heffingskorting’ (HH). De hoogte van deze HH is afhankelijk van (i) het hebben van een partner en (ii) of het primaire inkomen van de partner groter is dan nul. De HH bouwt af met individueel inkomen. De afbouw- en nulpunten van de HH verschillen tussen alleenstaanden, eenverdieners en tweeverdieners.

Compensatie van huishoudens met de laagste inkomens vindt plaats door verhoging van de kinderbijslag, het wettelijk minimumloon (WML) en de hieraan gekoppelde uitkeringen.Voor lage inkomens verschuiven we feitelijk inkomensondersteuning van toeslagen naar het WML en de hieraan gekoppelde uitkeringen. De HH is voor de laagste inkomens namelijk niet toereikend om het afschaffen van de zorg- en huurtoeslag te compenseren, omdat zij niet voldoende inkomstenbelasting betalen om de HH te kunnen verzilveren.

Resultaten
De HH is relatief eenvoudig in de uitvoering. Een HH betekent voor huishoudens minder administratieve last, minder inkomensonzekerheid en meer duidelijkheid over de netto beloning voor werk. Voor de uitvoeringsorganisaties nemen de werkzaamheden af of blijft deze nagenoeg gelijk. Voor werkgevers veranderen de administratieve lasten van de HH amper. De werkwijze is vergelijkbaar met die van de huidige heffingskortingen.

De HH heeft voor de meeste huishoudens beperkte inkomenseffecten. Voor het merendeel van de standaardhuishoudens heeft de HH een inkomenseffect van -2 tot +2 procent. Voor enkele standaardhuishoudens heeft de HH een groter effect van minimaal -6 en maximaal +7 procent. Dergelijke inkomenseffecten zijn onontkoombaar wanneer een stelsel wordt vereenvoudigd. Gezien de ingrijpende vereenvoudiging waar hier sprake van is, lijken de inkomenseffecten in hun totaliteit echter te overzien en wellicht oplosbaar via flankerend beleid.

Door de HH daalt het niet-gebruik naar verwachting tot ongeveer nul. De HH vermindert het niet-gebruik, omdat het een heffingskorting is die niet hoeft te worden aangevraagd.

De HH verlaagt de marginale belastingdruk voor middeninkomens. In het huidige stelsel is de marginale druk juist hoog voor middeninkomens. De HH neemt deze pieken weg uit de marginale druk. Huishoudens met een middeninkomen houden hierdoor meer over van iedere euro die zij extra verdienen wanneer ze meer gaan werken. Dit heeft een positief effect op het aantal gewerkte uren.

Door de verhoging van het WML stijgen echter de loonkosten voor werkgevers. Dit kan nadelig zijn voor de werkgelegenheid, als de vraag naar arbeid afneemt als gevolg van de hogere loonkosten.

De HH is ongeveer budgetneutraal voor de overheidsfinanciën. Het ex ante budgettaire effect is licht negatief met -1,0 miljard euro per jaar. Het negatieve budgettaire effect kan in werkelijkheid kleiner zijn, omdat de lagere uitvoeringskosten van de HH en eventuele hogere belastinginkomsten door verhoogde arbeidsparticipatie niet zijn meegenomen in het budgettaire effect. Ook eventuele besparingen op de aftrekposten in het belastingstelsel zijn niet meegenomen in deze berekening.

Gebruikte methode
De effecten van het alternatief hebben wij op hoofdlijnen doorgerekend. Hiervoor hebben wij twee rekenmodellen ontwikkeld. Het eerste model simuleert het huishoudensinkomen voor een verzameling standaardhuishoudens in het basispad en het alternatief voor de toeslagen. We gaan er vanuit dat de standaardhuishoudens volledig gebruikmaken van alle inkomensondersteuning waar ze recht op hebben. Hiervoor gebruiken we de uitkeringshoogtes en inkomensgrenzen van de verschillende inkomensondersteunende regelingen die gelden op 1 januari 2024. Met het tweede model berekenen we de budgettaire effecten van het alternatief, onder andere gebruikmakend van de inkomensverdeling van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Waar mogelijk, gebruiken we eerdere doorrekeningen van het Centraal Planbureau (CPB) voor de budgettaire effecten. Dit doen we bijvoorbeeld om de kosten van het hogere WML te schatten.