Evaluatie toeslagenstelsel

Het onderzoek
Het kabinet heeft aangekondigd het toeslagenstelsel op termijn te willen afschaffen. Dat is echter geen eenvoudige operatie. Er moet een systeem voor in de plaats komen wat niet de nadelen van de toeslagen heeft, maar wel de voordelen: gerichte inkomensondersteuning voor mensen die het nodig hebben. In de tussentijd moet het huidige systeem beter. In de afgelopen jaren zijn daarvoor al veranderingen doorgevoerd. Het Ministerie van Financiën heeft SEO Economisch Onderzoek en Centerdata gevraagd om te onderzoeken in hoeverre het toeslagenstelsel en de dienstverlening van de Belastingdienst/Toeslagen de afgelopen jaren (vanaf 2016) al verbeterd zijn. In het bijzonder kijkt het onderzoek naar de veranderingen doorgevoerd in de periode 2016 tot en met 2020. Vanuit het burgerperspectief moet het onderzoek zicht geven op de effecten van het toeslagenstelsel op de ervaringen van burgers. De toeslagenaffaire en de hersteloperatie vallen buiten de scope van dit onderzoek. De invloed van de toeslagenaffaire op de huidige ervaringen van burgers met het toeslagenstelsel komt wel aan de orde.

Methode
Het onderzoek is verricht op basis van literatuuronderzoek, gesprekken met ambtenaren van verschillende ministeries, 16 interviews met burgers en intermediairs, een enquête onder ruim 1.000 burgers met toeslagen in het LISS panel en gegevens die de Belastingdienst/Toeslagen geleverd heeft.

Resultaten
Een belangrijke doelstelling van het beleid sinds 2016 was om de toekenningszekerheid te vergroten door de terugvorderingen te beperken en burgers eerder zekerheid te geven over hun definitieve toeslag. Het totale aandeel terugvorderingen is verminderd en ook de hoge terugvorderingen zijn verminderd ten opzichte van 2016. De maatregelen van de Belastingdienst/Toeslagen hebben waarschijnlijk bijgedragen aan het verminderen van het aandeel toeslagontvangers met een terugvordering. Belastingdienst/Toeslagen heeft het makkelijker gemaakt toeslagen aan te vragen en wijzigingen aan te brengen. Ook heeft het verschillende initiatieven genomen om de aanvragen beter te controleren, zodat burgers achteraf niet voor verrassingen komen te staan.

Desondanks krijgen nog veel toeslagontvangers te maken met terugvorderingen en nabetalingen. In 2020 kregen 6,3 miljoen huishoudens huurtoeslag, zorgtoeslag, kindgebonden budget en/of kinderopvang-toeslag. Daarvan moesten 1,4 miljoen huishoudens (meestal een jaar later) een bedrag terugbetalen, terwijl 2,1 miljoen huishoudens juist een bedrag erbij kregen. De meeste huishoudens die geld terug moesten betalen, hadden daar geen problemen mee. Het ging vaak om kleine bedragen. Ongeveer acht procent van de huishoudens die een bedrag moest terugbetalen (130.000) had daar wel moeite mee. Ook een deel van de burgers die een bedrag erbij kregen kwam in de problemen, doordat zij gedurende het jaar moeite hadden om rond te komen. Zie de infographic voor meer resultaten.

Uit de enquête onder 1.000 burgers met toeslagen blijkt dat negen procent van de toeslagontvangers een negatieve ervaring heeft met toeslagen. Toeslagontvangers die een duidelijk negatieve toeslagervaring hebben, ervaren in vergelijking met andere toeslagontvangers vooral meer angst voor terugvorderingen. Verder vinden toeslagontvangers met negatieve ervaringen de aangeboden informatie over toeslagen vaak moeilijk te begrijpen. Zij hebben sterk het gevoel dat het veel gedoe of uitzoekwerk is om dingen rondom toeslagen te regelen.

Oorzaken van het niet of onvoldoende bereiken van doelen van het toeslagenstelsel liggen in het wettelijk kader, de uitvoering, de dienstverlening en het menselijk gedrag (denk- en doenvermogen). Burgers die negatieve ervaringen hebben met de toeslagen hebben over het algemeen minder doenvermogen, meer financiële stress, minder sociale steun en meer inkomensonzekerheid.

Voor het verbeteren van de toeslagervaring is het belangrijk dat zowel het stelsel als de uitvoering minder eist van het doenvermogen van burgers. Verdere vereenvoudiging, duidelijkere communicatie en verdere ondersteuning van toeslagontvangers is nodig. Een doenlijk toeslagenstelsel kan ervoor zorgen dat een groot doenvermogen geen vereiste meer is voor een positieve ervaring. Een eenvoudig systeem, heldere communicatie en ondersteuning dragen ook bij aan het doenvermogen. Ook is het belangrijk oog te hebben voor de rol van financiële stress en de eventuele invloed daarvan op het doenvermogen. Dit kan bijvoorbeeld door proactiever in contact te treden met toeslagontvangers die te maken krijgen met hoge terugvorderingen.