Geo-economische monitor

De pilot van de geo-economische monitor heeft als doel om op geaggregeerd niveau een beter beeld te geven van de relevante problematiek en om waar mogelijk datagedreven handvatten te bieden om ervoor te zorgen dat het debat over strategische afhankelijkheden is gebaseerd op feitelijke informatie. De data die de analyses ondersteunen zijn in veel gevallen dan ook geaggregeerd. Hiermee geeft het rapport voornamelijk richting voor nadere vervolganalyses, en biedt het onderzoek nog geen handelingsperspectieven. Daartoe geeft de monitor een datagedreven overzicht op vier terreinen.

Een eerste onderdeel betreft de mogelijke strategische economische afhankelijkheden die Nederland heeft ten opzichte van landen buiten de EU en andersom. Hierbij wordt een uitsplitsing gemaakt naar goederen en diensten. Daarbij wordt bij goederen naast de afhankelijkheid van Nederland van derde landen ook de afhankelijkheid van derde landen van Nederland bekeken. Voor diensten is dit vanwege databeperkingen niet mogelijk. Een tweede onderdeel analyseert de voorgaande gevallen van economische beïnvloeding voor geopolitieke doeleinden door China, Rusland en de Verenigde Staten gericht tegen OESO-landen. Hiertoe zijn 55 casussen geïdentificeerd en de resulterende trends uitgelicht. Het derde onderdeel brengt de relatieve Nederlandse kennispositie met betrekking tot sleuteltechnologieën in kaart. Deze analyse heeft plaatsgevonden op basis van data over citaties. Andere methoden, bijvoorbeeld op basis van patenten, zijn ook mogelijk maar bleken niet haalbaar binnen de scope van dit onderzoek. Ten slotte zijn de Nederlandse inkomende en uitgaande investeringen voor vier landen in kaart gebracht. Hier is gebruik gemaakt van data van de Nederlandsche Bank (DNB) specifieke voor het onderzoek ter beschikking heeft gesteld.

Goederen: afhankelijkheid Nederland van derde landen
Uit de analyse van de import van goederen blijkt dat vooral China en de VS handelspartners zijn waarbij strategische afhankelijkheden bestaan. In totaal hebben we 21 afhankelijkheden (7 bij de VS, 7 bij China en 7 bij overige landen) en 12 mogelijke afhankelijkheden geïdentificeerd (1 bij de VS, 8 bij China en 3 bij overige landen). Als we kijken naar strategische afhankelijkheden, haalt Nederland meerdere goederen uit China en de VS. Er is strategische afhankelijkheid van China op het vlak van de digitale transitie, voedselzekerheid en gezondheid en zorg. Wat opvalt bij de VS is dat er vooral strategische afhankelijkheid is op het vlak van nationale veiligheid.

Goederen: afhankelijkheid derde landen van Nederland
Derde landen lijken op basis van handelsdata niet strategisch afhankelijk te zijn van de import van Nederlandse goederen. Voor de jaren 2019-2021 komen in de analyse vooral triviale handelsgoederen naar boven, met een beperkt aantal goederen die van belang zijn voor eindproducten als geneesmiddelen of voedselvoorziening. Consistente patronen over de jaren heen van herhaalde strategische afhankelijkheid van de import van Nederlandse goederen ontbreken.

Diensten: afhankelijkheid Nederland van derde landen
Wij hebben op basis van de beschikbare data geen strategische afhankelijkheden op het vlak van diensten kunnen identificeren. Ook binnen meer geconcentreerde dienstengroepen is er sprake van betrekkelijk weinig import van buiten Europa en gaat het om relatief kleine volumes. Een kanttekening hierbij is dat dit inzicht is gebaseerd op vrij geaggregeerde data, en dat er onderliggend diensten kunnen zijn waarin de concentratie groter is. Denk hierbij aan cloud services (datacenters, softwarepakketten) of bepaalde vormen van betaaldienstverlening (internationale betaalinfrastructuur). Om dergelijke afhankelijkheden voor diensten te identificeren is een andere aanpak, zoals op basis van expert opinion, waarschijnlijk vruchtbaarder dan een datagedreven excercitie.

Economische beïnvloeding tegen OESO-landen
De inventarisatie van casussen heeft geleid tot de identificatie van 55 gevallen van economische beïnvloeding gericht tegen OESO-landen door de VS, China en Rusland in de periode sinds 2010. De belangrijkste constatering uit dit empirisch overzicht is dat de verschillende vormen van economische beïnvloeding inderdaad ingezet worden, door alle grootmachten, en met steeds grotere frequentie. Daarnaast schuwen de grootmachten niet om het middel in te zetten tegen de Europese Unie of zijn lidstaten. Nederland zou er daarom goed aan doen om zich economisch weerbaar te maken en te anticiperen op een toenemend gebruik van deze geo-economische instrumenten.

Infrastructurele knooppunten
We hebben diverse knooppunten geïdentificeerd op het vlak van maritiem transport, pijpleidingen, financiële infrastructuur en communicatie-infrastructuur. De geïdentificeerde knooppunten zijn vrijwel allemaal niet alleen op Nederlands niveau relevant, maar spelen ook op Europees niveau. Oplossingen moeten dus ook op dat niveau gezocht worden. Dit is temeer het geval omdat de strategische aard van knooppunten vaak niet eenvoudig te adresseren is omdat infrastructurele knooppunten relevant zijn vanwege fysieke locatie (Straat van Hormuz), schaaleffecten in de achterliggende productietechnologie van de dienst of goed (satellietnavigatie, SWIFT) of vanwege coördinatieproblemen tussen landen (ontbreken van gastransportleidingen tussen landen in Europa). Oplossingen die de kwetsbaarheden adresseren vragen daarom vaak om coördinatie en substantiële investeringen.

De Nederlandse kennispositie
De Nederlandse kennispositie is relatief goed gegeven de omvang van de bevolking. De Nederlandse kennis is van hoge kwaliteit, hoewel het volume uiteraard lager ligt dan bij grotere landen (schaaleffect). Wel lijkt er op sommige terreinen sprake van een lichte achteruitgang in de ranking ten opzichte van andere landen. Zo is er sinds 2013 sprake van een verzwakking van de relatieve kennispositie op het gebied van Advanced Materials, Chemical Technologies en Digital Technologies. Dit betekent overigens niet dat er sprake is van afnemende kwaliteit. Het kan een volume-effect zijn, maar ook de wet van de remmende voorsprong. De lat voor onderzoek wordt steeds hoger gelegd door toenemende concurrentie vanuit met name China. Om achterliggende factoren van ontwikkelingen in de relatieve kennispositie te kunnen duiden is aanvullend onderzoek nodig.

Nederlandse inkomende en uitgaande investeringen
Om inzicht te krijgen in de Nederlandse inkomende en uitgaande investeringen is een analyse gedaan van de investeringsstromen tussen Nederland aan de ene kant en China, Rusland, het Verenigd Koningrijk en de Verenigde Staten aan de andere kant. De investeringsstromen tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk, en tussen Nederland en de Verenigde Staten zijn relatief groot. Een fors deel van de instromen vanuit het Verenigd Koninkrijk is gerelateerd aan activiteiten van holdings. Dit zijn niet per se productieve investeringen. De sterke band met de Verenigde Staten betreft vooral investeringen in de productie van goederen en het verwerken van fossiele brandstoffen, hoewel ook diensten ruim vertegenwoordigd zijn. De investeringsstromen met China en Rusland zijn relatief klein. Tevens blijkt dat deze landen vooral investeringen ontvangen uit Nederland en dat de inkomende investeringen in vergelijking klein zijn. Nederland heeft in drie van de vier landen relatief veel geïnvesteerd in sectoren verbonden met de productie van fossiele brandstoffen, chemicaliën, farmaceutica, rubber en plastic goederen. Dit beeld zal mogelijk veranderen als gevolg van de oorlog in Oekraïne en de reactie daarop van overheden en bedrijven.

Mogelijkheden voor vervolgonderzoek
Voorliggende geo-economische monitor is een stap in het doorlopende proces van de analyse van strategische afhankelijkheden en dient om op geaggregeerd niveau een beter beeld te krijgen van de relevante problematiek. De data die de analyses ondersteunen zijn in veel gevallen niet beschikbaar op zeer gedetailleerde niveau. Hiermee geeft de monitor vooral een richting voor nadere vervolganalyses en biedt het onderzoek nog geen handelingsperspectieven.

De toegevoegde waarde van een data-analyse zoals uitgevoerd in hoofdstukken 2, 4 en 5 en de systematische studie van een aantal cases in hoofdstuk 3 is dat op deze wijze een objectiveerbaar en structureel herhaalbaar beeld ontstaat van mogelijke strategische afhankelijkheden. Hoewel een op data gebaseerde analyse met enige regelmaat zal moeten worden herhaald, veranderen strategische afhankelijkheden niet heel snel. Een optie zou zijn om de data-analyse in deze pilot elke vier à vijf jaar te herhalen.

Hierbij dient wel in het oog gehouden te worden dat dit onderzoek tegen substantiële databeperkingen aanliep. Voor goederen is er redelijk betrouwbare en gedetailleerde data voor meerdere landen, maar voor diensten, infrastructuur en investeringen geldt dat niet. Deze databeperkingen veranderen niet zomaar. Mogelijke strategische afhankelijkheden in de handel in goederen en diensten kunnen nog verder in kaart worden gebracht via enquêtes onder specifieke, relevante bedrijven. Een beperkende factor hierbij is dat bedrijven vaak ook geen volledig zicht hebben op hun waardeketen.

Voor kennisafhankelijkheden is relatief gedetailleerde data beschikbaar die een veelheid aan analyses mogelijk maakt. Dit rapport kijkt naar wetenschappelijke publicaties, maar patenten zijn ook een potentiële route die een complexere data-analyse vereist dan wetenschappelijke publicaties. Wat betreft diepgaande data-analyse is op dit vlak veel mogelijk. Tegelijkertijd is minder duidelijk wat strategische afhankelijkheid binnen de context van wetenschap eigenlijk inhoudt en wat precies gemeten of onderzocht zou moeten worden. Voordat tot vervolgonderzoek besloten wordt, is aan te bevelen om eerst een helder beeld te krijgen van de achterliggende mechanismen die een dataonderzoek in kaart zou moeten brengen.

Omdat de selectie van strategische afhankelijkheden op basis van de eerste dataschifting altijd een zekere mate van expert judgement blijft houden is het aan te raden om voor geïdentificeerde afhankelijkheden een aparte analyse te doen. Deepdives bieden hier een grote complementaire waarde ten opzicht van de data-analyse, omdat de economische en strategische relevantie van producten hiermee aanzienlijk wordt verduidelijkt. Deze monitor heeft voorzichtige aanzet gedaan met drie korte deepdives. We raden aan om deep-dives te doen voor alle ruim 30 geïdentificeerde cases. Het is daarbij belangrijk om een uniforme methodologie voor deepdives te ontwikkelen, zodat dit op een structurele en systematische manier gebeurt. Daarbij zou er ook oog moeten zijn voor de achterliggende redenen van het ontstaan van de strategische afhankelijkheden.

Bij infrastructurele knooppunten ontbreekt een algemeen geaccepteerd en compleet overzicht van relevante knooppunten. Daarnaast is er slechts beperk zicht op de mogelijke impact van een blokkade van infrastructurele knooppunten omdat het vaak om heterogene goederen of dienstenstromen gaat, waar data vooralsnog over ontbreekt. Vervolgonderzoek zou zich in onze ogen moeten richten op het komen tot een geaccepteerd overzicht en een grove inschatting van de impact van blokkades. Vervolgens kan een afweging worden gemaakt van de kosten en baten van diversificatie.

Er is eveneens meer onderzoek nodig naar de effectiviteit van economische beïnvloeding. Het is van belang om vast te kunnen stellen wanneer en onder welke omstandigheden economische beïnvloeding bijgedragen heeft aan het succesvol veranderen van het buitenlands beleid van een doelwit-land. Andersom geformuleerd, op basis van dergelijk onderzoek kunnen landen die het doelwit zijn of worden van economische beïnvloeding lessen trekken hoe zich er tegen te wapenen, of weerbaar te maken. Uit dergelijk onderzoek kunnen kritische factoren van succes, of falen, worden gedestileerd. Dit vergt dieper onderzoek naar specifieke casuïstiek uit dit rapport. Daarnaast kan ook onderzocht worden of sommige Europese sectoren, producten, diensten, of personen vaker het doelwit worden van economische beïnvloeding, en zo ja, waarom dat het geval is.

Tot slot zou een analyse van investeringsstromen zich moeten richten op een scherpere microblik met als kernvraag: hoe kunnen we zicht krijgen op investeringsstromen vanuit specifieke landen? Een vervolgonderzoek zou kunnen uitwerken welke data relevant zijn en welke signaleringsinstrumenten hieruit volgen. Zo biedt het UBO-register mogelijk informatie voor de analyse van instromende en uitstromende investeringen. Tevens zijn er commerciële databronnen zoals Orbis, die buiten de scope van het huidige project vielen. Verder kunnen strategische afhankelijkheden ook het gevolg zijn van fusies en overnames, hetgeen een nadere verkenning vereist.