Kwalitatieve evaluatie NOW

Kwalitatieve evaluatie Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW)

Dit onderzoek evalueert kwalitatief de doelmatigheid, de totstandkoming en uitwerking en het misbruik en oneigenlijk gebruik van de financiële coronasteunmaatregel voor loonkosten (NOW) en trekt lessen voor toekomstige crisissituaties.

Resultaten

Tijdens de coronacrisis (2020-2022) was de financiële coronasteunmaatregel voor loonkosten (NOW) doelmatig in de uitvoering door snel, tijdig en op grote schaal financiële steun te verstrekken aan werkgevers met minimale uitvoeringskosten en administratieve lasten. Het aantal verleende voorschotten en verwerkte vaststellingen was aanzienlijk en de administratieve lasten zijn over het algemeen als laag ervaren.

Met de NOW zijn veel publieke middelen gemoeid die niet alleen doeltreffend bijdroegen aan het behoud van werkgelegenheid tijdens de coronacrisis, maar ook de bedrijven- en arbeidsmarktdynamiek verstoorden en tot verspilling van middelen leidden. In vergelijking met andere (Europese) landen deed Nederland het niet veel beter of slechter, waardoor de effecten van de regeling als relatief doelmatig zijn beoordeeld. Gezien het historisch lage aantal faillissementen en onderliggende krapte op de arbeidsmarkt, zou eerdere afbouw en gerichtere steun (door bijvoorbeeld een hogere omzetverliesdrempel of een lager tegemoetkomingspercentage) de doelmatigheid van de NOW hebben verhoogd. De voortzetting van een generieke regeling is uiteindelijke mede bepaald door uitvoeringsbeperkingen, padafhankelijkheid, onzekerheid over de pandemie, terugkerende lockdowns en maatschappelijke en politieke druk.

De NOW-regeling is als voorschot-vaststellingsystematiek opgezet en was gericht op gebruiksvriendelijkheid en effectiviteit op werkgeversniveau. Alternatieve systematieken zijn verworpen vanwege hun vermeende lagere doeltreffendheid en doelmatigheid. Gebruikers en sociale partners waardeerden de snelheid en gebruiksvriendelijkheid van het aanvraagproces, evenals de responsiviteit van de uitvoerders. Politieke wil leidde tot een snelle en generieke aanpak van de NOW met doeltreffendheid als hoogste prioriteit en maatschappelijke druk handhaafde deze ruimhartige aanpak gedurende de crisis. De snelle implementatie van de NOW bracht ook een verhoogd risico op misbruik en oneigenlijk gebruik met zich mee die zijn gemitigeerd door diverse controlemaatregelen. Hoewel er relatief weinig signalen van misbruik en oneigenlijk gebruik zijn, blijft het mogelijk dat niet alle gevallen volledig in beeld zijn.

Tot slot biedt de NOW waardevolle lessen voor toekomstige crisissituaties. Generieke steun op basis van een voorschot-vaststellingsystematiek kan snel en tijdig grootschalige steun bieden, maar moet beperkt blijven tot uitzonderlijke crisissituaties om normale ondernemersrisico’s niet over te nemen. Tijdelijkheid moet worden gewaarborgd met een afbouwpad en nauwkeurige monitoring. Een omzetverliesdrempel in combinatie met een voorschot-vaststellingsystematiek blijkt effectief om gericht steun te bieden, mede gezien differentiatie naar sectoren uitvoeringsbeperkingen kent. Prikkels voor bedrijfsaanpassingen, omzetgeneratie en arbeidsmobiliteit zijn cruciaal, mogelijk ondersteund door strengere voorwaarden voor steun of extra omscholingsinstrumenten.

Het onderzoek

Dit onderzoek evalueert kwalitatief de doelmatigheid, de inrichting en uitvoering, de samenwerking en besluitvorming en het misbruik en oneigenlijk gebruik van de financiële coronasteunmaatregel voor loonkosten (NOW) en trekt lessen voor toekomstige crisissituaties. De NOW-regeling is ingevoerd om tijdens de coronacrisis werkgelegenheid te behouden een daarmee een systeemcrisis te voorkomen. De evaluatie omvat deskresearch van bestaand onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de NOW, twintig interviews met beleidsmakers, uitvoerders, sociale partners,  (vertegenwoordigers van) gebruikers en experts en drie validatiesessies met betrokken beleidsmakers en uitvoerders.

Gebruikte methode

Dit onderzoek gebruikt drie methodes: deskresearch, interviews en validatiesessies, om verschillende perspectieven op de doelmatigheid, de inrichting en uitvoering, de samenwerking en besluitvorming en het misbruik en oneigenlijk gebruik van de NOW-regeling te onderzoeken. Deskresearch omvatte het opstellen van een beleidstheorie en de analyse van diverse documenten, waaronder onderzoeksrapporten, internationale (wetenschappelijke) literatuur, Kamerbrieven, jaarverslagen en interne documenten. Twintig interviews met diverse betrokkenen, zoals beleidsmakers, uitvoerders en (vertegenwoordigers van) gebruikers, leverden een aanvullend en verdiepend inzicht op. Drie validatiesessies met betrokken beleidsmakers en uitvoerders richtten zich op de doelmatigheid, totstandkoming en uitwerking en misbruik en oneigenlijk gebruik van de NOW-regeling, met als doel lessen te trekken voor toekomstige crisissituaties.

Zie ook de Kamerbrief die over deze evaluatie is verschenen om de Tweede Kamer te informeren.