Meer dan werk alleen; Een haalbaarheidsstudie naar het meten van brede baten en kosten van participatiebeleid

Het onderzoek
Inzicht in de brede effecten van maatregelen ter bevordering van de maatschappelijke participatie is nodig om participatiebeleid op de juiste waarde te schatten. Eerder onderzoek laat namelijk zien dat de baten van participatie-instrumenten gericht op kwetsbare groepen veelal verder reiken dan enkel een verandering in de arbeidsstatus en een besparing op uitkeringslasten.  Voor het individu zelf gaat het dan bijvoorbeeld om een betere gezondheid, minder schuldenproblematiek of een afname in criminele activiteit. Voor de maatschappij als geheel vertaalt dit zich onder andere in lagere collectieve uitgaven aan zorg en justitie en veiligheid en een verbeterde veiligheidsbeleving. Om voor participatiemaatregelen een volledige maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) te kunnen uitvoeren, is het dus nodig om te weten of deze bredere effecten zich voordoen en zo ja, wat de omvang ervan is.  

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft SEO Economisch Onderzoek gevraagd om voor verschillende participatie-instrumenten de haalbaarheid van een MKBA in kaart te brengen. Als dat vooralsnog niet mogelijk blijkt te zijn, was de vraag om kansrijke onderzoeksopties aan te dragen die een MKBA (of ander soort studie naar het inzichtelijk maken van de kosten en brede baten van deze maatregelen) op termijn wel mogelijk maken. De te bestuderen maatregelen zijn: 

1. Intensief klantcontact
2. Verdere professionalisering van de consulent
3. Re-integratiedienstverlening (specifiek scholing)
4. Loonkostensubsidie
5. Beschut werk
6. Basisbanen
7. Afschaffen kostendelersnorm in de bijstand

Resultaten
Voor de meeste van bovenstaande participatie-instrumenten bestaat er in de grijze en wetenschappelijke literatuur redelijk veel empirisch bewijs over de werking ervan op (arbeids)participatie. Voor wat betreft de bredere uitkomsten van de verschillende participatie-instrumenten is er veel minder bekend. Voor sommige instrumenten is er geen enkele empirie over de brede effecten ervan, voor andere is er slechts indicatief bewijs of bestaat er wel redelijk ‘hard’ bewijs maar volgt dit maar uit één studie. Naast dat de brede baten van de meeste participatie-instrumenten (nog) niet goed bekend zijn, is er ook weinig informatie over de kosten van de inzet van de verschillende instrumenten. Er zijn bij ons weinig studies bekend die ook kijken naar de kosten(effectiviteit) van een instrument. 

Gegeven het beperkte zicht op de brede maatschappelijke effecten en kosten, is het voor de verschillende instrumenten momenteel lastig om een volledige MKBA uit te voeren. Wel zijn er alternatieve methoden voorhanden om de kosten en baten systematisch in kaart te brengen. Te denken valt aan een ‘MKBA als denkkader’. Bij een ‘MKBA als denkkader’ wordt een probleemanalyse uitgevoerd en het beleidsalternatief (de maatregel of interventie) en het nulalternatief (de hypothetische situatie zonder de maatregel) uitgewerkt. Ook worden effecten en daaruit volgende (verwachte) kosten en baten kwalitatief benoemd. Deze worden verder niet gekwantificeerd of gewaardeerd. Wel wordt inzichtelijk gemaakt bij welke verschillende partijen de kosten en baten neerslaan. In het geval er al wel voldoende empirisch bewijs ligt om een deel van de (brede) effecten te kwantificeren, zoals in het geval van intensief klantcontact, kan er nog een stap verder worden gezet. Zo kan met een ‘reciproke MKBA’ worden nagegaan wat de omvang van de onbekende baten (of kosten) dient te zijn om in zijn totaliteit het maatschappelijke break-evenpunt te bereiken.  

Om meer inzicht te krijgen in de (kwantitatieve) brede effecten van de verschillende participatie-instrumenten, zijn er verschillende opties voor toekomstig onderzoek voorhanden. Het uitbreiden van bestaand (quasi-)experimenteel onderzoek met bredere uitkomstmaten geldt als een kansrijke optie. Ook nieuw quasi-experimenteel onderzoek kan licht werpen op de brede effectiviteit van participatie-instrumenten, bijvoorbeeld de inzet van loonkostensubsidie. Hierbij wordt gebruikgemaakt van min of meer toevallige variatie in de kans dat een werkzoekende in aanmerking komt voor het instrument. 

Gebruikte methoden
In deze haalbaarheidsstudie zijn verschillende onderzoeksmethoden toegepast. Allereerst hebben we op basis van de wetenschappelijke en beleidsliteratuur een theoretisch kader uitgewerkt dat de verwachte werkzame mechanismen van de verschillende participatie-instrumenten blootlegt. Vervolgens hebben we de empirische wetenschappelijke literatuur bestudeerd op empirische evidentie voor de arbeidsmarkt- en bredere effecten van de te bestuderen maatregelen. Hoewel maatschappelijke participatie breder is dan enkel arbeidsparticipatie, focussen we op arbeidsmarkteffecten omdat hierover verreweg het meeste empirische bewijs te vinden is. 

Daarnaast hebben we in meerdere stadia van het onderzoek focusgroepen georganiseerd. In deze focusgroepen hebben we aan wetenschappers, beleidsmakers en professionals in de uitvoering onder andere het theoretische kader en de bevindingen van onze literatuurstudie voorgelegd en hun gevraagd hierop te reflecteren. Ook hebben we met de focusgroep van wetenschappers de opties voor nader onderzoek naar de brede effecten van de participatie-instrumenten besproken. Hierbij zijn we onder meer ingegaan op de data-beschikbaarheid, het benodigde onderzoeksdesign, eventuele ethische issues (in het geval van een veldexperiment) en de externe validatie van de onderzoeksresultaten.