Alternatief voor toeslagen

Onderzoek 
In een eerder SEO-rapport “Alternatief voor toeslagen: Een Hoge Heffingskorting” is verkend hoe een Hoge Heffingskorting (HH) een alternatief kan zijn voor toeslagen en heffingskortingen. De HH is eenvoudiger en transparanter, minimaliseert niet-gebruik, heeft gemiddeld beperkte inkomenseffecten en verlaagt de marginale belastingdruk voor middeninkomens. Bovendien is de HH relatief eenvoudig in de uitvoering.  

In dit rapport werken we de effecten van de HH verder uit. Ook hebben we de rol van de hypotheekrenteaftrek als mitigerend instrument onderzocht, omdat eerder is gebleken dat vooral huishoudens met een koopwoning profiteren van de HH. Het beperken van de hypotheekrenteaftrek kan dit relatieve voordeel weer verminderen.  

De HH vervangt de huurtoeslag, zorgtoeslag, algemene heffingskorting, arbeidskorting, ouderenkorting en alleenstaande ouderenkorting door één hoge heffingskorting. Daarnaast wordt de kinderopvangtoeslag budgetneutraal geïntegreerd in het kindgebonden budget. Integratie van het kindgebonden budget in de HH lijkt niet plausibel, omdat dit voor veel huishoudens met kinderen zou leiden tot fors negatieve inkomenseffecten. 

Compensatie van huishoudens met de laagste inkomens vindt plaats door verhoging van de kinderbijslag, het wettelijk minimumloon (WML) en de hieraan gekoppelde uitkeringen. Voor lage inkomens verschuiven we feitelijk inkomensondersteuning van toeslagen naar het WML en de hieraan gekoppelde uitkeringen. De HH is voor de laagste inkomens namelijk niet toereikend om het afschaffen van de toeslagen te compenseren, omdat zij niet voldoende inkomstenbelasting betalen om de HH te kunnen verzilveren.  

Resultaten
De HH heeft voor de meeste huishoudens neutrale of positieve inkomenseffecten. Van de alleenstaanden zonder kinderen gaat 78 procent er in inkomen op vooruit in de basisvariant. Van de paren zonder kinderen gaat 82 procent er in inkomen op vooruit. 72 procent van de paren met kinderen en de alleenstaande ouders gaat erop vooruit. De groep huishoudens wier inkomen door de HH daalt, bestaat vooral uit huishoudens die op dit moment veel kinderopvangtoeslag ontvangen. Dit zijn voor een groot deel alleenstaande ouders met weinig primair inkomen. Zij kunnen de HH niet volledig verzilveren, waardoor de inkomensdaling door het afschaffen van de toeslagen voor hen niet volledig wordt gecompenseerd. Onder alleenstaanden met een sterke inkomensdaling zijn relatief veel studenten en huurders. Daarentegen gaan huishoudens met een koopwoning er in inkomen op vooruit. Doordat de HH geen onderscheid maakt tussen kopers en huurders, gaan kopers er relatief vaker in inkomen op vooruit dan huurders. Dergelijke inkomenseffecten zijn onvermijdelijk wanneer de toeslagen worden vervangen door generiekere inkomensondersteuning. Hiertegenover staat echter een aanzienlijke vereenvoudiging van stelsel, voor zowel huishoudens als uitvoerders. Daarnaast vermindert de HH het niet-gebruik en verlaagt het de marginale belastingdruk. 

De HH heeft een licht negatief effect op de overheidsuitgaven. De HH, inclusief verhoging van het WML en de kinderbijslag, is iets duurder dan de zorg- en huurtoeslag en de AHK, arbeidskorting, ouderenkorting en alleenstaande ouderenkorting. Het integreren van de kinderopvangtoeslag in het kindgebonden budget is daarentegen budgetneutraal. Bij elkaar is het ex ante budgettaire effect daardoor licht negatief met -1,0 miljard euro per jaar. 

In combinatie met de HH is het goed mogelijk om de hypotheekrenteaftrek te beperken of helemaal af te schaffen. Dit leidt tot vergelijkbare procentuele inkomenseffecten als wanneer alleen de HH zou worden ingevoerd, omdat huishoudens met een koopwoning in eerste instantie profiteren van de HH. Het beperken of afschaffen van de hypotheekrenteaftrek vermindert dit relatieve voordeel weer. De middelen die vrijkomen uit de hypotheekrenteaftrek zetten we gedeeltelijk in voor een verhoging van het kindgebonden budget (KGB). Dit leidt, in vergelijking met alleen de HH, tot iets minder alleenstaande ouders met zeer negatieve inkomenseffecten. Er blijft echter een groep alleenstaande ouders over met zeer negatieve inkomenseffecten. Zij ontvangen in het huidige stelsel heel veel kinderopvangtoeslag.  

De combinatie met het beperken of afschaffen van de hypotheekrenteaftrek is positiever voor de overheidsuitgaven. De combinatie van de HH met halvering van de HRA is budgettair neutraal; de combinatie van de HH met volledig afschaffen van de HRA heeft een positief effect op de overheidsfinanciën van 3 miljard euro per jaar.  

Gebruikte methode
Om de effecten van de HH in kaart te brengen, maken we gebruik van een microsimulatiemodel in combinatie met administratieve data van het CBS. We berekenen daarbij wat het inkomen van álle huishoudens in 2023 zou zijn geweest als in dat jaar de HH had gegolden, in plaats van het bestaande toeslagensysteem. De berekening houdt geen rekening met eventuele gedragseffecten van huishoudens, zoals veranderingen in arbeidsparticipatie, veranderingen in het gebruik van kinderopvang of schuiven van aftrekposten tussen fiscale partners.