Een btw-nultarief voor groente en fruit

Het onderzoek
Het kabinet wil een gezondere voedselomgeving creëren, door gezonde voedselkeuzes te stimuleren en ongezonde keuzes te ontmoedigen. Eén van de beoogde prijsmaatregelen betreft de verlaging van het btw-tarief op groente en fruit van 9 procent naar 0 procent. Dit rapport werkt een zevental afbakeningsopties uit voor een nultarief.

De resultaten
Juridische houdbaarheid en uitvoerbaarheid
De afbakeningsopties zijn allemaal juridisch kwetsbaar en zullen naar verwachting tot procedures leiden die betrekking hebben op het neutraliteitsbeginsel of de eenheid-van-prestatieleer. Het neutraliteitsbeginsel schrijft voor dat producten die voor de gemiddelde consument vergelijkbaar zijn onder hetzelfde btw-tarief moeten vallen. Dit beginsel maakt een gedifferentieerd btw-tarief ongeschikt als instrument om de consumptie van groente en fruit te stimuleren. De grenzen tussen producten en productgroepen van groenten en fruit zijn vanuit de consument bezien namelijk vaak onduidelijk, in die zin dat er bij elke afbakening wel producten buiten de gekozen afbakening vallen die voor de consument gelijksoortig zijn aan producten die erbinnen vallen. De reden is dat bewerkingen, toevoegingen of samenstellingen vaak niet tot een product leiden dat in de ogen van de consument wezenlijk anders is. Naast het neutraliteitsprincipe speelt ook de eenheid-van-prestatieleer, die stelt dat toevoegingen die het karakter van een product niet wezenlijk veranderen onder hetzelfde btw-tarief vallen.

De Belastingdienst ziet bij alle varianten forse risico’s met betrekking tot de uitvoering en handhaving en verwacht dat zelfs met een forse personele inzet de handhaving onvoldoende gewaarborgd kan worden. De reden is het ontbreken van vereiste expertise bij ondernemers en de Belastingdienst om afbakeningsopties toe te passen die gebaseerd zijn op een productclassificatie in combinatie met gezondheidscriteria. Daarnaast hebben juridische kwetsbaarheden en de processen, aanpassingen en onduidelijkheden die hieruit kunnen voortkomen ook gevolgen voor de uitvoerbaarheid.

Deze risico’s op het vlak van juridische houdbaarheid en uitvoerbaarheid hebben gevolgen voor het realiseren van de doelstelling van de maatregel. De gezondheidseffecten van afbakeningen die niet juridisch houdbaar zijn kunnen bijvoorbeeld verwateren naarmate er steeds meer producten aan moeten worden toegevoegd. Bovendien sorteert een variant die niet uitvoerbaar is geen gezondheidseffecten.

Gezondheid
Het nultarief heeft naar verwachting een beperkt effect op de consumptie van groente en fruit, omdat de consumptie van groente en fruit niet erg prijsgevoelig is en de doorvertaling naar een prijsdaling niet gegarandeerd is. Een ruwe inschatting op basis van een elasticiteit van -0,5 en een doorvertaling van 0,9 resulteert in een positief effect op de consumptie van groente en fruit van in de orde grootte van vier procent. De gezondheidseffecten van een nultarief zijn daarom waarschijnlijk beperkt.

Kosten
De budgettaire kosten van invoeren van een nultarief liggen, afhankelijk van de gekozen variant, tussen de 550 en de 950 mln. euro per jaar. De kosten voor de Belastingdienst en het bedrijfsleven zijn in dit onderzoek niet gekwantificeerd. Voor het bedrijfsleven zijn deze kosten grotendeels eenmalig en daarmee beperkt. Dit blijkt ook uit de grote steun die voor invoering van het nultarief bestaat onder bedrijven.

Verschil tussen inkomensgroepen
Hoge en lage inkomens geven ongeveer een even groot deel van hun inkomen uit aan groente en fruit. Dit betekent dat hoge inkomensgroepen in absolute termen meer van een nultarief profiteren dan lage inkomensgroepen.

Alternatieven
Alternatieve instrumenten om burgers aan te zetten tot een gezonder voedingspatroon, zoals belastingen op ongezond voedsel (suikertaks), beperkingen op de verkrijgbaarheid van ongezond voedsel (snoepautomaten op scholen), beperkingen van reclame-uitingen voor ongezond voedsel (zoals bij alcoholreclames) en een subsidie op groente en fruit (waarbij het neutraliteitsprincipe of de eenheid-van-prestatieleer geen roet in het eten gooien) hebben afhankelijk van de omvang van de maatregel grotere effecten en brengen minder budgettaire lasten met zich mee.

Methode
Om tot een antwoord op de vragen te komen, zijn in het onderzoek verschillende onderzoekstechnieken toegepast. In het onderzoek zijn een internationale literatuurstudie en documentanalyse uitgevoerd om de werkzame mechanismen in beeld te brengen. Op basis hiervan is een beleidstheorie geformuleerd en getoetst. Daarnaast was er intensieve betrokkenheid van experts op het vlak van belastingrecht. Ook is er een enquête uitgezet onder zowel bedrijven als consumenten om een kwalitatief beeld te krijgen van gedragseffecten en voorkeuren. Tot slot hebben consumenten aan een vignettenanalyse deelgenomen om een beeld te krijgen van wat de gevolgen zijn voor consumptiepatronen in het geval van prijsveranderingen.

Rondetafelgesprek
Op maandag 12 juni 2023 organiseert de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport van de Tweede Kamer der Staten-Generaal een rondetafelgesprek over het afschaffen van btw op groente en fruit.

Kijk hier voor meer informatie over dit rondetafelgesprek.