Strengthening tax systems in developing countries: policy evaluation

Het onderzoek
In opdracht van het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuZa) voerde SEO een evaluatie uit van 1) het Nederlandse (inter)nationale belastingbeleid, evenals 2) de door Nederland ondersteunde bilaterale en multilaterale activiteiten omtrent capaciteitsopbouw (CD). Het doel van deze evaluatie was om de rol van Nederland, en de recente beleidswijzigingen, met betrekking tot internationale belastingontwijking te beoordelen.

Belangrijkste bevindingen
Onze voornaamste conclusies en aanbevelingen zijn als volgt:

• Ondanks de hervormingen blijft Nederland een rol spelen in wereldwijde belastingontwijking. Nederland heeft verschillende maatregelen genomen om belastingontwijking tegen te gaan, waaronder de invoering van voorwaardelijke bronbelasting op royalty’s en rente, het aanscherpen van substance-eisen en een herzien beleid voor “rulings” om vooraf zekerheid te bieden. Deze maatregelen hebben belastingontwijking via Nederland minder aantrekkelijk gemaakt, maar het huidige regelgevingskader voorkomt niet dat buitenlandse multinationale ondernemingen brievenbusmaatschappijen in Nederland oprichten, noch zijn alle mazen in het Nederlandse verdragsnetwerk gesloten.
• Nederland zou meer moeten samenwerken met andere landen om het risico te verkleinen dat kapitaalstromen worden omgeleid naar andere landen. Multilaterale samenwerking vermindert ook het “first-mover disadvantage” dat kan ontstaan wanneer men een van de eerste landen is die strengere belastingmaatregelen invoert.
• Het resultaat van de hervormingen van Nederlandse bilaterale belastingverdragen (DTTs) was gemend. Het Nederlandse beleid met betrekking tot de implementatie van antimisbruikbepalingen in haar DTTs met ontwikkelingslanden is slechts gedeeltelijk effectief gebleken, aangezien 7 van de 23 door Nederland benaderde landen geen interesse toonden in de implementatie van dergelijke maatregelen. Nederlandse buitenlandse directe investeringen (FDI) naar landen die deze clausules implementeren zijn afgenomen, maar de mate waarin deze maatregelen belastingontwijking hebben verminderd, is onbekend.
• Aanvullend onderzoek is nodig om te begrijpen waarom de adoptie van antimisbruikbepalingen onder ontwikkelingslanden relatief laag is. Als dit te wijten is aan een gebrek aan handhavingscapaciteit, zou Nederland aanvullende CD-programma’s kunnen overwegen. Wanneer de redenen complexer zijn, zou Nederland meer contact kunnen leggen met deze landen om hun twijfels, misvattingen of capaciteiten beter te begrijpen met betrekking tot de implementatie en handhaving van de maatregelen.
• De betrokkenheid van Nederland bij CD op belastinggebied is toegenomen, maar benadrukt ook de problemen van de programma’s. Tijdens de evaluatieperiode heeft Nederland 6 bilaterale en 13 multilaterale programma’s ondersteund op belastinggebied. Over het algemeen waren de activiteiten vraaggestuurd en gericht op de behoeften en prioriteiten van ontvangende landen. Echter, in sommige gevallen nam BuZa een afwachtende of passieve positie in bij het initiëren van CD-activiteiten, of was de toets op de relevantie onvoldoende. Bovendien werd de effectiviteit van CD-activiteiten vaak belemmerd door politieke beperkingen, de angst van ontvangen landen voor het verlies van aantrekkelijk investeringsklimaat en hun algemeen wantrouwen jegens de aanbevelingen van het BEPS-initiatief.
• Het beleid van de Nederlandse regering is niet altijd volledig coherent. De Nederlandse regering streeft twee – soms conflicterende – brede beleidsdoelen na: (1) het vergroten van de binnenlandse resource mobilisatie (DRM) in ontwikkelingslanden (via BuZa), en (2) het bevorderen van de belangen van de Nederlandse economie (via het Ministerie van Financiën). Nederland heeft stappen ondernomen om de beleidscoördinatie tussen de twee ministeries te vergroten, met name via de agenda op het gebied van beleidscoherentie voor ontwikkeling (PCD) van het Nederlandse kabinet, maar het is nog steeds moeilijk voor het BuZa om invloed uit te oefenen op de OECD-discussies of DTT-onderhandelingen.
• Het leveren van CD via multilaterale kanalen zou waarschijnlijk de relevantie verbeteren en Nederland ook minder tegenstrijdig maken in zijn internationale belastingbeleid. Multilateraal geleverde CD zou waarschijnlijk de capaciteitsbeperkingen verminderen waarmee bilaterale organisaties te maken hebben, terwijl het ook de kans op conflicterend beleid van de twee Nederlandse ministeries verminderd.
• Om de beleidscoherentie verder te verbeteren, bevelen we verdere samenwerking tussen Financiën en BuZa aan. Als algemene regel zou BuZa meer betrokken moeten zijn bij het bepalen van de standpunten van het land met betrekking tot internationale belastingen en ontwikkelingslanden, en idealiter ook betrokken moeten zijn bij DTT-onderhandelingen.

Met het oog op voortdurend evoluerende belastingontwijkingsmethoden en de nieuwe wereldwijde minimumbelasting (GMT) blijft de voortgezette training van belastingambtenaren in ontwikkelingslanden van belang.

Methoden
SEO gebruikte o.a. de volgende informatiebronnen voor de evaluatie: (1) relevante literatuur, projectdocumenten en gegevens; (2) diepte-interviews met afgevaardigden van BuZa, het Nederlandse Ministerie van Financiën (MoF), de OESO, Nederlandse ambassades, NGO’s, particuliere bedrijven, ontvangers en aanbieders van capaciteitsontwikkeling en andere belastingexperts; en (3) verdiepende casestudies in Ghana, Kenia en Oeganda.